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PPP模式助推海绵城市建设 让城市不再“看海”
中国水工业网2016-11-29 10:04:52 PPP运作实务
【中国水工业网】

  导言:今年以来,致力于解决城市内涝问题的海绵城市建设计划正在各省市内迅速推进,PPP模式作为经济新常态下促进项目投资的重要抓手,对海绵城市建设项目的推动作用也日益突出。笔者结合自身在海绵城市建设PPP项目法律实务中的经验和心得,特撰写本文。

  一、现实问题造就海绵城市建设新热点近年来,我国城市化进程得到了飞速发展,但是城市内涝问题却日益突出。由于单纯依靠管网设施排水的传统设计理念以及城市排水防涝设施系统的效率不足,造成了这两年“逢雨必涝”的城市通病。一时间,在城市里“看海”成为了一道独特的“风景线”,同时也成为了社会舆论所关注的重点。

  2015年10月11日,国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号,以下简称“《指导意见》”)的发布,标志了党中央对城市内涝问题的关注以及着重部署推进海绵城市建设工作的起步。“海绵城市”作为一个新兴概念,正逐渐为社会各界所熟悉和关注,而让城市不再“看海”也成为了当前新型城镇化发展的一项重要目标。

  “海绵城市”吸取了美国低影响开发系统(LID)、澳洲水敏性城市(WSUD)以及日本和欧洲非集中雨水管理的相关经验,从“源头减排、过程控制、系统治理”着手,通过城市规划、建设的管控,并综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程技术措施,将城市建设成“自然积存、自然渗透、自然净化”的“海绵体”。可见,海绵城市建设具有广泛而深远的社会意义。

  二、政策支持引导海绵城市建设新风向2015年,国务院办公厅发布的《指导意见》作为海绵城市建设的纲领性文件,提出通过海绵城市建设最大限度地减少城市开发建设对生态环境影响的要求,并明确了直至2030年的总体目标。

  之后,财政部、住房城乡建设部、水利部也纷纷出台政策大力支持海绵城市建设,针对海绵城市建设试点城市,中央财政将对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。住建部于2016年3月18日印发《海绵城市专项规划编制暂行规定》,明确海绵城市专项规划的八项规定内容,要求2016年10月底前设市城市要完成海绵城市规划草案。

  另外,为响应中央号召和国家有关文件精神,推进海绵城市建设,加强水资源节约和集约利用,各地方人民政府如南宁、镇江等也陆续出台为加快推进海绵城市建设工作的指导性文件。通过进一步加大财政投入力度或出台相关投融资鼓励政策,在为海绵城市试点项目建设提供充分资金保障的同时,创新海绵城市建设投融资渠道,建立可操作的PPP投融资结构及合作机制,积极引入社会资本。

  可见,海绵城市规划建设无疑已经成为各市今年的重要任务之一,中央和地方支持政策的频繁出台也将共同引导海绵城市建设进入崭新的发展阶段,进一步加强水资源节约和集约利用,保护和改善城市生态环境,促进生态文明建设。

  三、PPP模式助推海绵城市建设新常态“海绵城市”理念的兴起,被众多专家学者视作是新形势下拉动投资增长和消费需求的经济新增长点。但是,海绵城市建设所涉工程技术复杂,另外由于资金需求量较大,更是对项目融资方式以及投资体制等提出了更高的要求。在此情况下,创新海绵城市建设投融资渠道,鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理,有效运用政府与社会资本合作(PPP)模式也成为了经济新常态下的优先选择。

  笔者注意到,截止目前,财政部、住建部、水利部已评选出全国30个(共两批)海绵城市建设试点城市。另外,在财政部第三批PPP示范项目名单中,海绵城市PPP项目的数量已从第二批的1个上升至了6个。相信在不久之后,这些项目的落地将为海绵城市建设PPP模式的推广提供更多的借鉴。

  与传统政府供给模式相比,PPP模式具有减少政府财政压力、优化风险分配、提高供给效率、提升项目产出收益和促进创新竞争等优势。一方面,政府可以借助社会资本的资本优势,加快公用设施(如河道治理设备、城市排水设施等)的建设和加快公共服务(如雨水收集、污水处理等水生态环境服务)的供给,通过物有所值和财政承受能力评价,进而提高政府资金供给效率,避免由于盲目投资造成过大的财政压力;另一方面,政府和社会资本通过在PPP模式中进行合理分工和协调,利用社会资本的专业能力,实现全生命周期的产业链条的打通,发挥“海绵产业”各个上下游环节优势互补,协同创造优势,发挥“1+1>2”的整体效益。

  四、理念创新打造海绵城市建设新格局虽然PPP模式在海绵城市建设中扮演了重要角色,但是笔者同样注意到,由于海绵城市相关法规制度不健全、产品价格机制不完善以及项目收益率不高等因素,在实践中都制约了PPP模式在海绵城市建设运用中的落地和推广。为提高社会资本的积极性,增强项目吸引力,笔者结合自身经验,认为在运作海绵城市建设PPP项目时可以从以下几方面统筹考虑。

  项目打包,合理配置

  由于海绵城市建设并不是单指某个具体的项目,而是一种综合的概念,需要结合采用多项工程技术措施,来控制城市雨水径流,进而实现低影响城市开发建设,最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏。因此关于海绵城市建设的项目种类较多,分类也较复杂。

  针对项目数量多的特点,可以根据项目各自特点对项目进行具体细化分类,分类方式通过包括以下两种:第一,根据建设内容划分为排水防涝设施、城镇污水管网建设、雨污分流改造、雨水收集利用设施、污水再生利用、漏损管网改造、绿地广场、湿地公园等各类子项目;第二,根据项目产出性质划分为纯公共产品、准公共产品和非公共产品三类。在进行分类的基础上可以通过将不同项目打包的方式实现优劣搭配,搭建最合理的结构。

  依托项目特点,合理设置投融资模式

  针对PPP模式在海绵城市建设上的应用,笔者认为,海绵城市建设项目的投融资模式应遵循以下原则确定:

  首先,应通过厘清项目边界条件,合理筛选项目。具体而言,应根据项目特点确定合作界面、产出要求、绩效指标以及收益来源四个边界条件。如果边界条件过于不清或者责任主体无法明确的,则不建议采用PPP模式,可以通过政府购买公共服务等其他方式完成项目建设。

  其次,针对边界条件清晰适宜采用PPP模式的项目,也需要根据项目自身特点,合理设置投融资模式。针对没有项目经营收益的纯公共产品,如绿地、公园、河道、蓄水保水设施等项目,采用政府付费机制建成后委托专业公司负责运营维护。针对可以通过特许经营或通过土地资源升值获利的项目,如污水处理厂、再生水、片区开发等项目,则可以吸引具有专业建设和运营管理技术的社会资本进行投资建设,常见运作方式包括DBFO(设计-建造-融资-运营)、BOT(建设-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)等。

  强强联合降低风险,发挥项目整体效益

  针对投资额高、技术要求复杂的项目,建议具备专业资质的社会资本组成联合体参与项目投资建设。由于海绵城市建设涉及的工程体量相当大且技术要求也很高,需要项目投资人和承包商统筹自然降水、地表水和地下水的系统性,协调给水、排水等水循环利用各环节,并提前全面考虑项目的复杂性和长期性。实践中,往往需要多个具备专业技术的设计和施工单位一同参与,以顺利完成项目的具体规划要求。

  注重绩效考核机制,科学评价建设成效

  采用PPP模式投资建设的海绵城市项目,项目运营维护阶段是必不可少的环节之一,尤其是针对海绵城市建设的准经营性项目或非经营性项目,政府通过财政支出支付运营维护服务费是社会资本获得回报的重要途径,因此绩效考核机制的合理设置在海绵城市建设PPP项目中至关重要。

  目前,住房和城乡建设部已于2015年7月10日发布了《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》。在该考核办法中,将海绵城市建设绩效评价与考核分为城市自查、省级评价和部级抽查三个阶段,并在具体考核标准分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况和显示度六大类共18项指标,从定性和定量以及约束性和鼓励性角度分别考察,以保证海绵城市PPP项目的建设和运营质量,该办法是科学、全面评价海绵城市建设成效进而实现物有所值的有力保障,政府方和社会资本方均应在项目操作实践中给予高度重视。

  结语:海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措,是实现修复城市水生态、改善城市水环境、提高城市水安全等多重目标的有效手段。实务中,考虑到海绵城市建设项目分类较多,项目产出以公益性为主的特点,以及鉴于国内在海绵城市PPP项目模式尚不成熟的现状,各地应根据项目特点因地制宜合理设置项目投融资模式,避免盲目效仿其他地区案例的做法。同时,注重在项目建设和运营过程中建立合理的绩效考核制度和指标体系,探索按实施效果的付费机制,通过绩效考核对项目质量进行把关,实现所需建设项目的“海绵”功能。

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